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SDRIF et Grand Pari(s) : 40 ans d’aménagement francilien en débat(s) - Épisode 1 : Le SDAURP de 1965

par Lupus (BeF), le 19/03/2010

SDRIF et Grand Pari(s) : 40 ans d’aménagement francilien en débat(s)

Épisode 1/5 : Le SDAURP de 1965

L’article qui suit est une adaptation d’un mémoire de fin d’études en urbanisme et transports, intitulé « Accrocher le Bassin Parisien au Polycentrisme Francilien, Le cas du Faisceau Nord », et réalisé en septembre 2009 .
Ce mémoire avait pour objet l’amélioration des liaisons ferroviaires entre la Picardie et l’Ile de France. Il contenait des informations peu diffusables et des travaux appartenant à des entreprises de droit privé.
Sont visibles ici les parties portant sur les grandes étapes de l’aménagement moderne de l’Ile de France et sur le débat actuel autour de l’aménagement de la région.


Avant-propos

Après 40 ans de planification urbaine menée par les services de l’Etat, l’aménagement actuel de la région Ile-de-France fait aujourd’hui l’objet d’un lourd débat. Le SDRIF de 1994, toujours en vigueur, est remis en cause par la Région, qui a repris des mains de l’état les manettes de la planification. La révision du SDRIF, lancée en 2004, a fait l’objet d’une large consultation, et a abouti en 2007 sur un projet de nouveau SDRIF.
L’Etat, souhaitant défendre ses intérêts et sa vision de l’aménagement francilien, a lancé sa propre consultation en 2007, et prépare en ce moment ses propres mesures d’aménagement.
L’objet de cet article n’est pas de traiter ce débat sous l’angle des querelles politiques, pourtant prégnantes, mais plutôt d’en exposer les grandes lignes d’opposition, afin de faire émerger une vision structurée et lisible de ses enjeux pour l’aménagement de la région parisienne. Nous n’aborderons pas ou peu la gouvernance et les querelles partisanes, pour préférer aborder les notions de polycentrismeS, de radioconcentrismeS, d’accessibilitéS, de mixitéS et de mobilitéS.

Les trois premiers épisodes traiteront des trois schémas d’aménagement régional qui ont vu le jour ces 40 dernières années. Le quatrième épisode proposera une synthèse des projets des équipes pluridisciplinaires de la consultation du Grand Pari(S) et une analyse des grandes alternatives qui les partagent. Enfin, dans un cinquième et dernier épisode, nous étudierons l’opposition actuelle entre le projet gouvernemental et le projet régional à la lumière des schémas passés et des alternatives actuelles...

Présentation du SDAURP

Le SDAURP (Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région de Paris) est le premier schéma d’aménagement que nous étudierons. Rédigé de 1962 à 1964 par les services de l’Etat, sous l’égide de Paul Delouvrier, alors délégué général au district de la région de Paris, il définit les grandes lignes d’une politique d’aménagement qui marquera durablement la région parisienne. Lancé pour réparer l’échec tout récent du PADOG (Plan d’Aménagement et d’Organisation Générale) qui n’a pas su endiguer le développement anarchique de la région parisienne en pleine croissance, il fut remis au gouvernement en novembre 1964. Suite à de nombreuses consultations et quelques modifications, une nouvelle version du schéma fut présentée en 1969, mais jamais officiellement approuvée.
C’est le schéma originel de 1965, dépourvu d’existence légale, que nous étudierons ici, en vertu de sa valeur de cadre de référence pour les politiques urbaines qui suivirent. Plus écrit comme un essai que comme un document juridique, il se lit très aisément, et articule clairement son raisonnement. Il prend des positions parfois tranchées, et ménage ses effets.

La contrainte d’un développement exogène

L’objectif du SDAURP est selon ses propres termes de « Préparer la région de Paris à son avenir », c'est-à-dire :
-    « [i] Rendre la vie meilleure aux millions d’hommes et de femmes, ses habitants d’aujourd’hui et de demain ; »
-    « Faire de cette région un outil économique plus efficace au service de la collectivité nationale, »
-    « Y mettre en valeur une beauté ancienne, y créer une beauté nouvelle, que le Parisien comme le visiteur du pays le plus lointain puisse aimer. »
Ainsi, si les objectifs (qualité de vie, performance économique et richesse patrimoniale) semblent les mêmes qu’aujourd’hui, l’objet n’est pas de préparer l’avenir de Paris, mais de préparer la ville à son avenir, comme si celui-ci était exogène. La remarque peut sembler anecdotique, mais cette impression de fatalité dans le destin de la ville imprègne tout le document, comme nous le verrons par la suite.
Ainsi, le document commence par une description de l’ « évolution prévisible de la région de Paris ». Si on nuance un peu les prédictions, en considérant qu’il « serait vain de leur attribuer une précision à laquelle elles ne prétendent pas », on considère que « leur orientation et leur ordre de grandeur sont maintenant considérés comme inéluctables ».
La première évolution est démographique. La population française en 2000 sera de 75 millions d’habitants. La région parisienne passerait entre 1962 et 1985 de 8,4 millions à 11,6 millions d’habitants, soit 3,2 millions d’habitants supplémentaires, pour atteindre 14 millions d’habitants en 2000.
Néanmoins, si Paris est voué à une forte croissance, celle-ci est bridée par la politique que conduit la DATAR dès 1963. Car la croissance de Paris semble être vue comme un danger, et « une action concentrée sur un petit nombre d’agglomération s’impose pour contenir l’inéluctable accroissement de la région de Paris » (page 20). La population des autres agglomérations françaises, et en particulier des métropoles d’équilibre, aura ainsi plus que doublé, alors que la région de Paris n’augmentera que des deux tiers. Quant aux « villes du bassin parisien, hors région de Paris », il convient de « déterminer dans quelle mesure ces villes peuvent décharger l’agglomération de Paris d’une partie du surplus de l’avenir » (page 17). « Paris, 14 millions d’habitants aux environs de l’an 2000 : ce n’est certes pas le souhait des responsables de l’aménagement de la région parisienne ;  mais prévoir une région de Paris pour 14 millions, c’est très certainement leur devoir ».

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Figure 1 : Perspectives de développement des métropoles d’équilibre et leur insertion dans la trame des grandes liaisons primaires
(source : SDAURP, 1965)


Si la population va augmenter, ses besoins (ou « désirs ») aussi : pouvoir d’achat, surface des logements, taux d’activité… Autant de paramètres qui influeront encore sur la forme de la ville et sur les besoins en surface urbanisable et en moyens de déplacement.

Une ville désordonnée au bord de l’explosion

Avant d’aborder les choix d’aménagement qui sont faits, il semble intéressant de se pencher sur le contexte de l’agglomération à l’écriture du schéma, et surtout la manière dont il est abordé.
Le contexte parisien est tout d’abord présenté (page 36) en des termes qu’il ne serait sans doute pas possible d’utiliser aujourd’hui. La ville est décrite en trois « images » : le centre historique, les arrondissements périphériques, le reste.
Le centre est le « Paris du visiteur, étranger, provincial… ou parisien ; c’est aussi celui de l’homme d’affaires songeant au siège social de sa maison, de sa banque, de son client ou de son fournisseur ; » « Allongé de chaque côté des rives de Seine, de Notre-Dame à la Concorde, pour monter ensuite à l’Etoile, […], ce Paris-là, le beau Paris, occupe en surface à peine 25 km² ».
Les arrondissements périphériques « sont déjà moins bien connus. On les traverse par les grandes artères qui mènent au portes ».
Il y a enfin le Grand Paris, « la banlieue ou les banlieues ». « L’image d’ensemble devient floue. On sait que la banlieue a dévoré le petit département de la Seine, a mangé le curieux anneau circulaire de Seine et Oise et a même mordu sur la Seine et Marne, mais on ne connait guère les contours précis de l’agglomération, ni le nombre de communes qu’elle englobe, ni même le nombre exact de ses habitants. En vérité, on se perd dans ce magma urbain. On s’y perd physiquement, dès que l’on quitte les nationales ou son quartier de banlieue ; y retrouver quelqu’un devient une expédition. »
Cependant, si l’auteur de ces lignes ne semble pas cacher sa méconnaissance de l’agglomération, et son peu d’attirance pour ce qui sort du Paris historique, il ajoute « Et pourtant, c’est ce grand Paris qui est la vraie réalité humaine, unissant dans une communauté de destin les 9 millions de personnes qui y vivent en 1965 ».
L’agglomération en général est décrite comme grande, mais resserrée, avec un centre extrêmement dense. Cela serait dû « aux remparts de Thiers, à l’annexion haussmannienne, au métro réservé à l’intra-muros et à la pauvreté financière de la plupart des communes de banlieue » (page 42). Ce resserrement se manifeste par « un habitat presque partout étriqué, des espaces verts urbains en nombre insuffisant et mal répartis, peu de place en banlieue pour les équipements collectifs, une plus grande difficulté de circulation ».
L’explosion des besoins à prévoir, décrite au chapitre précédent, a déjà commencée, et l’on parle de l’ « effet révolutionnaire des deux phénomènes analysés plus haut » :
-    « La poussée démographique qui multiplie la demande de logements »
-    « La montée du revenu moyen, qui crée irrésistiblement la marée automobile et la pression des besoins collectifs d’enseignement, de culture, de sport et de santé »

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Figure 2 : L'extension de la ville en doigts de gants le long des voies ferrées

Ces deux phénomènes résultent en effet dans une croissance très forte de l’agglomération, qui se développe en « tache d’huile », car elle n’est limitée par aucun obstacle naturel. « Si l’on examine de façon plus précise la croissance passée de l’agglomération de Paris, plusieurs étapes sont à distinguer : d’abord des extensions linéaires le long des axes routiers puis, après la construction des voies ferrées, des taches aux abords des gares, enfin, le comblement des espaces interstitiels, rendu possible par la multiplication des moyens de transport rabattant sur ces gares ou donnant la liaison directe avec Paris. » (page 43).
Le SDAURP déplore ce développement. « Si  la forme concentrique est acceptable pour une agglomération de taille modeste, elle présente un inconvénient majeur pour une grande cité : l’éloignement des zones de verdure et de nature pour les habitants de la partie centrale.» (page 46)

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Figure 3 : Le remplissage des espaces interstitiels et l'éloignement progressif aux espaces verts

De plus, la pénurie de logements au lendemain de la guerre a conduit à ce que cette urbanisation des « espaces interstitiels » ne soit constituée quasi-exclusivement que de zones de logements, au détriment des espaces verts et des équipements. Ainsi, de grandes zones de l’agglomération en sont dépourvues, et la correction du problème s’annonce difficile et coûteuse.
Le centre, lui, est congestionné. Les emplois de bureaux, les établissements d’enseignement supérieur et les surfaces commerciales restent concentrés au centre, et des habitants de banlieue, en nombre croissant, sont contraints de s’y rendre tous les jours pour travailler. Le système de circulation est donc débordé. « Le résultat de cette situation est bien connu : »
-    « pour les habitants de Paris, la qualité intrinsèque des équipements situés à proximité de chez eux est comme noyée sous un afflux d’usagers pour lesquels ces équipements n’ont pas été conçus. »
-    « Pour les habitants de banlieue, ce recours au centre entraîne un accroissement du temps passé dans les transports auxquels beaucoup sont contraints pour leur travail, mais devant lequel beaucoup reculent pour leurs achats ou leurs loisirs ; sauf surcroit de fatigue, ils sont alors condamnés aux ressources, fort limitées dans la plupart des cas, qu’ils peuvent trouver sur place. » (page 49)
Enfin, si la restructuration et la densification des zones bâties préexistantes a semble-t-il été préconisée, sa mise en œuvre est trop lente pour répondre aux besoins urgents de logement, et se fait généralement à une échelle trop petite pour être accompagnée d’un programme d’équipements adéquat. Seules les opérations de grande ampleur permettraient à la fois vitesse et qualité, mais buteraient sur les problèmes de relogement et les traumatismes engendrés.
Le SDAURP résume finalement le développement de l’après-guerre ainsi : « Banlieue sous-équipée où l’habitat dévore les espaces libres, centre de plus en plus congestionné, quartiers vétustes qui ne se rénovent qu’avec trop de lenteur, tel est le tableau résumé que présente « [i] l’urbanisme de fait » en région de Paris dans les quinze dernières années[/i] ».

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Figure 4 : L'agglomération en 1965
(Source : SDAURP, 1965)


Un réseau de transport radial

Dans le SDAURP, la situation des transports existants ne fait pas partie des constats préalables à la définition des principes d’aménagement. En effet, dans la logique du SDAURP, les transports doivent desservir l’aménagement plutôt que l’orienter. Nous présenterons néanmoins ici la situation des transports en région parisienne telle qu’elle est présentée dans le volet « transports » du SDAURP, pour assurer la cohérence de notre propre exposé.
Le SDAURP note un grand contraste entre d’une part les réseaux ferroviaires et routiers maillés qui desservent bien le centre de Paris, et d’autre part l’architecture presque purement radiale du reste de l’agglomération :

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Figure 5 : Réseau métropolitain dans le centre de l'agglomération (Source : SDAURP, 1965)

-    « au centre de Paris existe un réseau ancien, mais assez complet, de voies dont l’objet est de relier entre eux les points principaux de la ville : gares, centres d’emploi, monuments. »

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Figure 6 : Principaux axes routiers et ferrés dans l'agglomération (Source : SDAURP, 1965)

-    dans le reste de l’agglomération (...) il n’apparaît plus de véritable réseau, constitué de mailles dont les nœuds se situeraient à des points privilégiés : les grands axes sont des axes radiaux divergeant en étoile, et destinés à relier Paris aux principales villes de France ; c’est au passage, et comme de surcroît, que ces axes desservent la banlieue, dans des conditions d’ailleurs inégales : l’autoroute du Sud, par exemple, n’est pas utilisable pour les relations des habitants de la banlieue la plus dense de Paris.[/i] » (page 85).

Des centres urbains nouveaux

Ainsi, après avoir exposé que Paris continuerait à croître très rapidement, malgré la politique de décentralisation, le SDAURP semble condamner le développement radioconcentrique de la ville, qui congestionne le centre et l’entoure de cités-dortoirs : « Ce qui est à la racine du mal, c’est bien l’insuffisance en nombre et en qualité des centres urbains au sein de l’agglomération parisienne. C’est, autant que le radioconcentrisme des structures qui la composent, le monocentrisme des fonctions urbaines qui s’y exercent »
Il faut donc améliorer l’accessibilité aux centres, c'est-à-dire aux lieux concentrant des emplois, des commerces, des administrations, des équipements d’enseignement, des lieux de culture ou de loisir. A l’écriture du SDAURP, il n’existe en région parisienne que deux types de centres : des centres très locaux, rayonnant sur un bassin de quelques dizaines de milliers d’habitants, et un centre unique, Paris, rayonnant sur toute l’agglomération.
Pour améliorer l’accessibilité aux centres, le SDAURP propose trois orientations possibles (page 67) :

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Figure 7 : Amélioration du réseau de transport Paris-Banlieue

-    La première évoquée est l’ « amélioration du réseau de transports de manière à mettre le centre plus à portée des habitants des banlieues », en considérant que ce qui crée la fatigue dans les transports n’est pas la distance, mais le confort et le temps de parcours. Néanmoins, une telle solution ne résoudrait pas la congestion du centre, et ne peut être envisagée seule.

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Figure 8 : Amélioration de l'équipement dans les banlieues

-    La deuxième est l’ « amélioration de l’équipement dans les banlieues, au niveau de la commune ou du grand ensemble ». Si une telle amélioration semble nécessaire, égrainer les équipements et les emplois sur l’ensemble des banlieues ne permettra pas d’atteindre des marchés de la main d’œuvre et de l’embauche aussi vaste qu’au centre de l’agglomération.
? [on remarquera plus tard que ce même argument est retenu par les défenseurs d’un renforcement du monocentrisme]

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Figure 9 : Construction en dehors de l'agglomération d'un autre centre

-    La troisième est la « construction en dehors de l’agglomération d’un autre centre ». Cette solution est écartée du fait du long temps nécessaire pour qu’un tel « nouveau centre » arrive au rayonnement et à la qualité de Paris. Un tel centre ne resterait longtemps qu’un centre « intermédiaire », et le SDAURP considère comme plus pertinent d’engager directement la construction de plusieurs – et non d’un seul - centres intermédiaires.
Le SDAURP n’écarte totalement aucune de ces solutions, mais c’est la troisième, la construction de nouveaux centres intermédiaires, qui marquera le plus la région pour la suite de son histoire : « la solution retenue par le schéma directeur est donc de constituer des centres urbains nouveaux qui aient vocation à desservir de 300 000 à un million de personnes ». Cette vocation se réalisera « par le groupement de fonctions exercées traditionnellement par tout centre-ville » (université et grandes écoles, théâtres, salles de concert, piscines olympiques, stades, grands magasins, grands hôtels, préfecture…) (Page 69). « En outre, pourront se situer dans ces centres certains très grands équipements uniques ou presque uniques pour toute l’agglomération […]. De tels équipements contribueront à donner une personnalité à chacun des centres qui les accueilleront. »
Si le SDAURP prévoit de créer ces centres urbains nouveaux en banlieue existante comme en zones d’urbanisation future, ils prendront des formes différentes selon que l’on se trouve dans un cas où dans l’autre.
La tâche sera particulièrement ardue en banlieue actuelle,  où la création d’un centre urbain nécessitera forcément la démolition de logements existants et la libération de terrains accessibles par les infrastructures de transport.
En zone d’urbanisation, les centres urbains seront les noyaux de villes nouvelles, d’une échelle bien plus grandes que les projets français préexistant (Toulouse-Mirail, Caen-Herouville) ou que les New-Towns britanniques : d’un ensemble de 30 000 à 100 000 habitants, on passera à des « cités destinées à l’habitat, au travail, à la culture et à la distraction d’une population de 300 000 à un million de personnes ». (page 76)

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Figure 10 : Création de nouveaux centres urbains hiérarchisés

Cependant, si le plan s’annonce très ambitieux au premier abord, le SDAURP s’empresse de nuancer quelque peu le propos par la suite, en admettant qu’il s’agira de certains points de vue, de « cités-satellites » : « se situant au sein d’une vaste agglomération, et étant reliées à cette dernière par de puissants réseaux de transport, elles n’ont pas un besoin aussi impérieux qu’une ville isolée de semblable importance d’assurer la totalité des fonctions urbaines (…). Chacune n’a pas besoin de posséder un aéroport (…), ni une université complète, ni des hôpitaux spécialisés (…). De même, ces villes n’auront pas à procurer des emplois à tous leurs habitants et rien qu’à eux ; certains iront travailler autre part dans l’agglomération, cependant que viendront y travailler d’autres personnes habitant ailleurs. »
Néanmoins, il s’agit bien de centres, regroupant toutes les fonctions urbaines, et pas de pôles spécialisés, car si « on pourrait par exemple imaginer la ‘ville des assurances’, la ‘ ville de l’automobile’ […] la conception même de villes nouvelles possédant une certaine autonomie exclut une spécialisation très marquée.» (page 222)
Enfin, la prédominance de Paris sur le reste de l’agglomération est conservée, et on ne parle plus de « [i] centre bis
» : « même si les théâtres se multiplient dans toute l’agglomération, il n’y aura toujours qu’une seule Comédie-Française » (page 76). On verra plus tard la place que doit prendre le centre de Paris dans le fonctionnement de l’agglomération, mais on peut déjà noter ce qui est dit plus loin dans le SDAURP sur ces centres nouveaux : leur objet n’est pas de créer de nouvelles villes autonomes, mais « d’alléger chacune des fonctions [que la Ville de Paris] exerce des tâches les moins nobles, les moins fines, les moins uniques » (page 138). Bref, « Au sommet, Paris restera le centre politique et historique, centre de décision, aussi, et guide intellectuel. » (page 222).

Des axes d’urbanisation préférentielle

La question la localisation de ces villes nouvelles donne également lieu à une discussion entre plusieurs orientations (page 82):
-     « L’implantation systématique des villes nouvelles dans les espaces libres au plus près de l’agglomération existante ». Cette orientation aurait l’inconvénient d’étaler encore un peu la « tâche d’huile » de l’agglomération, et d’éloigner les parisiens des espaces verts. Elle est donc rejetée.

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Figure 11 : implantation au plus près de l'agglomération et développement en tâche d'huile, rejeté

-     « La disposition des villes nouvelles en couronne de points isolés, à quelques dizaines de kilomètres de l’agglomération actuelle ». Le SDAURP reconnait certains avantages à cette solution, qui assume la nécessité de créer des villes nouvelles puissantes et qui rejette la prolongation de l’étalement urbain actuel. Néanmoins, cette solution est rejetée, car elle risquerait, en créant de grandes agglomérations entre Paris et les grandes villes du Bassin Parisien, de brider le développement de ces dernières tout en étant incapable de capter les emplois réellement liés à l’agglomération parisienne. D’autre part, la création d’axes de transport entre ces villes nouvelles et Paris s’accompagnerait inéluctablement d’une extension de l’urbanisation

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Figure 12 : implantation en couronne de points isolés et concurrence des grandes villes du bassin parisien, rejeté

-     La troisième orientation, celle choisie, est issue d’un procédé d’élimination. En rejetant le développement en tache d’huile et la couronne de villes satellites, le SDAURP opte pour l’extension de l’agglomération le long d’un ou plusieurs axes, à la manière des doigts de gants. Cela permet d’étendre l’agglomération sans pour autant éloigner davantage des espaces verts les populations du centre, et d’assurer une efficacité maximale aux investissements en infrastructures de transport.

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Figure 13 : orientation choisie : implantation en axes

Quant à savoir s’il faut un ou plusieurs axes d’urbanisation, c’est en constatant l’existence de faisceaux dans l’urbanisation qui conduit le SDAURP à définir plusieurs axes. Il considère en effet que lorsqu’un parisien cherche à s’éloigner de Paris, il le fait généralement dans une banlieue de la même direction géographique.
Notons bien que le SDAURP parle d’axes préférentiels, en précisant bien qu’il ne s’agit pas d’ « interdire toute construction hors des zones situées le long de ces axes ».

La forme de l’agglomération

Maintenant que les principes d’action sont fixés, il s’agit de les appliquer au territoire de la région parisienne. Pour cela, le SDAURP se donne comme impératif la « recherche de la beauté », en restaurant la « valeur de site » : choisir les terrains à préserver de l’urbanisation, choisir les sites à bâtir, etc… « La variété de ces sites, leur charme et parfois leur grandeur doivent être mis en valeur par l’œuvre de l’urbaniste et non pas annihilés » (page 96)
Après une courte analyse des paysages, le SDAURP dégage une « grande trame naturelle » orientée Sud-est – Nord-Ouest, parallèle au cours général de la Seine, selon laquelle sont orientés nombre de tracés historiques (axe historique, jardins de Versailles,…).
Un autre élément déterminant des choix morphologiques pour l’agglomération est l’ensemble de contraintes, naturelles et artificielles, comme les cônes de bruits des aéroports (non respecté à Orly) ou la préservation d’espaces verts et boisés.
Cependant, ces seuls éléments ne sauraient suffire à déterminer les zones urbanisables, et les axes de développement économiques de la région et du bassin parisien doivent être pris en compte dans les  choix à faire. Cette réflexion doit se faire à l’échelle du bassin parisien, « dans un rayon de 50 à 180 kilomètres », car «   Il faut éviter de donner une portée géopolitique à des choix qui se situent tout de même à un niveau plus restreint, et se garder d’une symbolique aussi vaine que facile. » (page 97).
?    [On notera plus loin qu’aujourd’hui, le choix de rapprocher Le Havre et Rouen de Paris est bien fondé sur des questions « géopolitiques »]
Pour déterminer ces axes de développement, le SDAURP choisit d’abord d’observer la direction privilégiée de l’urbanisation anarchique des dernières années. Il s’agit de « directions […] qui conduisent à une région proche, peuplée, elle-même en expansion, dotée d’une économie complémentaire de celle de Paris, et sans obstacle naturel la séparant de cette dernière : la Normandie. […] Les agglomérations de Rouen et du Havre atteignent à elles deux 550 000 habitants […] et constituent ensemble le deuxième port de France» (page 97).
De la même manière, le SDAURP observe des poussées  d’urbanisation dans d’autres directions, même si elles sont moindres.  Il s’agit notamment des axes constitués par les vallées de la Marne et de la Seine, en amont de Paris. Enfin, la vallée de l’Oise est citée, mais sa position hors de la région la met hors de porté des outils d’aménagement franciliens.
Ces axes, orientés par de grandes vallées, semblent contradictoire avec la volonté précédemment affichée de préserver les sites naturels et les paysages : « [i] les vallées constituent des sites naturels en nombre limité, d’une grande valeur pour la beauté de leur site et l’organisation de loisirs au bord de l’eau.
» (Page 98). Le SDAURP répond à cette remarque en faisant bien la différence entre axe de développement et zones à bâtir : « il ne s’agit plus de construire un ruban continu de logements et d’usines sur quelques centaines de mètres de largeur de part et d’autre d’une route ou d’une voie ferrée, longeant le fleuve au plus près. (…) Mais si la ville s’étend en largeur sur quelques kilomètres, en particulier sur les coteaux qui forment balcon de part et d’autre de la vallée, tout devient possible ».

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Figure 14 : Les axes de développement économique observés par le SDAURP

Le SDAURP propose donc l’urbanisation des coteaux et des plateaux de part et d’autre des grandes vallées, en préservant les berges comme sites naturels et lieux de loisirs. Quatre axes majeurs sont ainsi définis :
-     Deux axes sont dirigés de Paris vers la Normandie, au Nord et au Sud de la Seine aval
-    Un axe est orienté le long de la Seine Amont
-    Un axe est orienté le long de la vallée de la Marne
Considérant toutefois que de tels axes ne sauraient canaliser l’ensemble de l’urbanisation, et que des poussées se feraient forcément sentir au Nord et au Sud-ouest de l’agglomération, le SDAURP propose de relier ces axes deux à deux, pour former deux grands axes tangentiels à l’agglomération, permettant ainsi une urbanisation modérée des périphéries Nord et Sud-ouest :
-    Un axe Est – Nord-Ouest, connectant la vallée de la Marne au Nord de la vallée de la Seine Aval, de Meaux à Pontoise en passant par un centre urbain nouveau à Noisy-le-Grand, le sud de l’aéroport Nord, la zone déjà partie urbanisée de Saint-Denis – Pierrefitte, la vallée de Montmorency et une ville nouvelle à l’Ouest de Pontoise.
-    Un axe Sud-est – Ouest, connectant la vallée de la Seine Amont au Sud de la vallée de la Seine Aval, de Melun à Mantes, passant par une ville nouvelle auprès de Lieusaint, une autre aux alentours d’Evry, puis deux villes nouvelles sur le plateau entre Palaiseau et Plaisir et une ville nouvelle au Sud-est de Mantes.
Un tel développement permet de garder libre deux vastes zones à distance raisonnable du centre, entre les deux axes de développement : l’une dans le prolongement de la Plaine de Versailles, l’autre entre les vallées de la Marne et de la Seine.
Quant aux centres nouveaux destinés à restructurer les banlieues actuelles, ils prendront place à Nanterre, Saint-Denis, Bobigny, Créteil et Rungis-Choisy-le-Roi.

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Figure 15 : Les axes d'urbanisation préférentielle du SDAURP et les zones à préserver

La place des campagnes

Au-delà des villes nouvelles, le SDAURP considère qu’ « il ne doit pas exister de coupure brutale entre les villes et un paysage qui resterait exclusivement rural. » Une transition entre ces deux espaces pourrait accueillir différentes fonctions, comme des résidences secondaires, des résidences principales établies sur de grandes propriétés, des villages de vacances… De telles zones de transition devront être délimitées, pour éviter un mitage des espaces ruraux et naturels.
? [On notera qu’aujourd’hui, cette transition ville-campagne fait toujours l’objet d’attentions, mais qu’elle est envisagée comme beaucoup plus brutale : articulation des deux mondes sur une zone de cent mètres de large ou front urbain dense.]
Plus loin, les villes moyennes d’Ile de France, comme Rambouillet, Etampes, Fontainebleau, Provins ou Coulommiers, connaissent depuis quelques décennies, après une longue stagnation, un développement rapide du à l’implantation de résidences secondaires et à l’enrichissement des agriculteurs. Il convient de réguler ce développement, afin d’éviter qu’il ne mette en danger la qualité du centre ancien de ces bourgs.

La place du centre

Si le SDAURP a longuement développé ses plans pour l’extension de l’agglomération et l’accueil des populations nouvelles, il tient à rappeler que « Paris, la Ville de Paris, reste, sinon le centre géographique, du moins le cœur vivant de l’agglomération et de la région à leurs dimensions nouvelles » (page 132). Cela répond notamment au besoin de regrouper en un endroit particulièrement accessible les activités économiques qui nécessitent l’implantation dans une grande ville pour subsister, comme des magasins spécialisés ou les services aux entreprises. Il faut donc continuer à aménager Paris-Centre comme centre politique, universitaire et économique du pays.
Si le SDAURP balaye rapidement les prises de positions pour un déplacement du siège du gouvernement, il prend plus au sérieux le risque économique que court la ville : « C’est un risque plus subtil, mais aussi plus menaçant que court Paris, centre d’affaires régional, national, européen et mondial. » En effet, le SDAURP considèrerait comme une menace l’éloignement des centres de décision économiques du cœur de la capitale.
Le premier risque associé à cet éloignement est la perte d’accessibilité  des centres d’affaires, et s’exprime par leur glissement et leur étirement vers l’Ouest. Alors que le centre de la capitale est irrigué des réseaux routiers et ferroviaires nationaux et régionaux, il semblerait absurde que « ce nœud de moyens de transport, internationaux, nationaux et parisiens, qui est et sera d’une exceptionnelle densité et qu’on ne pourrait placer ailleurs qu’au prix de dépenses sans mesure et sans justification, ne desserve que des quartiers désertés par le centre d’affaires. » Pour y répondre, le SDAURP affirme donc « la nécessité d’arrêter à la Défense l’extension à l’ouest du centre des grandes affaires et la nécessité à cet égard de rééquilibrer Paris vers l’est. », et appelle au développement de surfaces de bureaux à proximité de la Gare de Lyon.
? [On notera qu’ici, en raison des coûts d’infrastructures, l’aménagement est conçu en fonction des transports, alors que l’inverse semblait prévaloir jusqu’alors. On notera d’autre part que la question d’un rééquilibrage de la région vers l’Est est déjà présente, mais qu’il se fait sur des bases économiques, et non sociales comme plus tard.]
L’autre risque associé à l’éloignement du cœur est l’éparpillement des bureaux, stimulé par le développement du boulevard périphérique et par l’accessibilité régionale qu’il offre, face au centre congestionné et sans stationnement. La compacité du centre d’affaires est effectivement considérée comme cruciale : « tout centre d’affaires ne peut fonctionner aisément que si, dans le périmètre de ce centre, les transports sont de courte durée. » (page 137)
? [On pourrait ici faire un lien entre ce besoin impérieux de proximité et la notion de cluster, largement évoquée aujourd’hui. Néanmoins, la volonté de favoriser les rencontres entre les milieux universitaires et économiques n’est pas encore présente dans le SDAURP.]

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Figure 16 : délocaliser les activités subalternes pour mieux concentrer les centres de décision

La solution semble venir de la libération de surfaces tertiaires permises par la délocalisation des activités secondaires dans les centres urbains nouveaux, ce qui permettrait de mieux accueillir les centres de décision de premier rang et éviterait l’explosion observée : « des sièges sociaux importants partent, au hasard de l’Ouest, dans des banlieues résidentielles, cependant que des entrepôts encombrent Paris ». La première expérience de ce type est le déménagement des Halles du quartier du Chatelet à La Villette et à Rungis.
Le SDAURP résume finalement ses ambitions pour Paris-Centre : « Ainsi, Paris, allégé des tâches les moins importantes comme les plus encombrantes dans l’exercice de ses fonctions primordiales, restaurant la beauté de ses quartiers historiques, rejetant le choix romantique et iconoclaste de la table rase, se modernisant dans les quartiers à rénover mais conservant dans l’ensemble le volume modéré de ses bâtiments, ponctué ici et là, pour accuser la silhouette de la ville, de quelques édifices plus élevés, acceptant à la fois des voies modernes de pénétration et de rocade avec des parcs de stationnement et une plus riche discipline de ses transports en faveur des transports en commun multipliés en souterrain et en surface […], ainsi Paris-dans-les-murs, ville plus essentielle, restera la ville la plus complète qui soit au monde. » (page 143).

L’unité de la région urbaine

Si dans le SDAURP, le choix du plan transport est soumis aux partis-pris d’aménagement, et non l’inverse, l’organisation des déplacements fait l’objet d’une forte réflexion et de choix tranchés. Il est en effet longuement question de « l’unité de la région urbaine ».
Le débat porte sur l’autonomie à donner aux centres urbains nouveaux : faut-il que ces derniers constituent des villes de la proximité, où chaque employé vit près de son travail, ou au contraire qu’ils se contentent de structurer la ville sans pour autant rompre le fonctionnement de l’agglomération comme un tout. C’est finalement, si le parallèle est permis, un débat entre décentralisation et déconcentration.
? [La question de l’unité de la région continue de faire débat aujourd’hui, comme le montre plus loin notre synthèse de la consultation d’architectes sur le Grand Paris]
« Il serait possible, et d’aucuns n’y ont pas manqué, de concevoir une grande agglomération telle que celle de Paris comme la juxtaposition d’unités de quelques dizaines de milliers d’habitants ; chacune de ces unités serait suffisamment autonome pour que ses habitants n’aient qu’exceptionnellement besoin d’en sortir, et elles seraient sans doute suffisamment semblables pour qu’ils n’en aient guère le désir. (...) Dans un tel agglomérat de mille petites villes, le « [i] parti fonctionnel », ou, plus profondément, le « parti humain », reste le même : il s’agit, pour prix de l’avantage que représenterait la quasi-suppression des distances, de limiter le citadin à la très faible variété d’emplois, d’achats, d’occasions de culture et de distraction que peuvent offrir de si petites communautés.[/i] » (page 89).
Ainsi,  le débat porte entre l’avantage de la proximité pour la qualité de vie de chacun et celui de l’unification des marchés (de l’emploi, mais aussi de la main d’œuvre, comme précisé plus loin) pour la performance économique de l’ensemble.

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Figure 17 : "Décentralisation" contre "Déconcentration" des polycentres

Le choix est finalement vite fait pour le SDAURP : « L’histoire est là pour témoigner qu’à aucune époque il n’y eut de grand pays de petites villes, ni de civilisation avancée d’un peuple de villages.» Quant à la possible réduction des déplacements une fois les centres urbains créés, elle est vite évacuée : « [i] Quand on sait qu’à Saint-Denis, où se trouvent autant d’emplois que d’habitants en âge de travailler, la moitié de ces derniers préfère gagner sa vie dans une autre commune, on se rend compte à quel point, malgré les contraintes actuelles de transport, s’exerce le libre choix du travail. »
L’accessibilité doit être totale, car « C’est qu’en effet la faculté  de se déplacer aisément donne aux hommes la clef de ce qu’ils sont venus chercher à la ville : le pain et la liberté » (page 90), et la mobilité doit être encouragée : « Il est souhaitable que, sans y être poussés par d’autres motifs que leur désir de promotion professionnelle, d’enrichissement humain, ou de simple curiosité, beaucoup des habitants de cette région aient envie de travailler, d’étudier ou de se distraire ailleurs que là où ils habitent, de sortir d’un cadre de vie étriqué et de tirer, par là même, pleinement profit de ce que peut leur offrir l’une des plus grandes métropoles du monde. »
Finalement, donc, la mobilité fait son entrée parmi les trois grands principes du SDAURP, au coté des « centres urbains nouveaux » et des « axes d’urbanisation préférentielle », sous le nom d’ « unité de la région urbaine ».

Les objectifs du réseau

Le SDAURP définit (page 84) les objectifs du futur réseau de transports de l’agglomération parisienne :
-    Ce réseau doit d’abord canaliser l’extension de l’urbanisation selon les axes préférentiels définis ;
-    Il doit également assurer la réussite de l’établissement de centres urbains nouveaux en les connectant entre eux et à Paris;
-    Enfin, le réseau doit permettre des « liaisons efficaces entre les divers centres urbains de la région et les villes du bassin parisien, et, au-delà, avec les autres régions de France. »
Ces objectifs portent sur des besoins futurs et des besoins d’aménagement, mais le SDAURP souligne aussi (page 89) que l’agglomération actuelle, de structure radioconcentrique, a également des besoins auxquels il faudra répondre. Il faut donc « constituer un réseau adapté à cette agglomération telle qu’elle est. Il s’agit bien d’un réseau, et non pas d’un faisceau de radiales : c’est à dire qu’en matière autoroutière, en particulier, il convient d’aboutir à un réseau maillé qui rende les liaisons entre secteurs de banlieue aussi aisées que les liaisons de chaque secteur de banlieue avec le centre de Paris. »

Le choix modal

Avant d’aborder concrètement ses préconisations pour le développement des transports dans l’agglomération, le SDAURP effectue un rapide exposé sur les métamorphoses de la ville causées par les innovations dans les transports : d’un cercle délimité par les distances parcourables à pied, la ville est passée avec le chemin de fer à une forme en doigts de gants, avant de s’étaler en tâche d’huile, lorsque l’automobile a permis aux citadins de s’affranchir d’infrastructures dédiées dans leurs déplacements motorisés. « Pour que demain s’accomplisse une nouvelle transformation radicale, il faudrait qu’on inventât un moyen de locomotion individuel, accessible à la plupart des citadins, plus rapide que l’automobile et, surtout, pratiquement affranchi de toute infrastructure. En un mot, il faudrait qu’à la suite des transports collectifs les transports individuels puissent conquérir la troisième dimension. » (page 172)
Si le SDAURP considère comme possible l’avènement d’un tel mode avant la fin du XXe siècle ( !), il doute que sa diffusion soit alors suffisante pour remettre en cause ses conclusions avant l’horizon programmatique du schéma, et préfère planifier en prenant en compte les moyens de transports existants.
Compte tenu de la liberté de destination et la disponibilité qu’elles offrent, les automobiles semblent constituer pour le SDAURP le mode de transport le plus souhaitable pour répondre aux besoins de déplacement des parisiens. Cependant, le schéma ne condamne pas les transports collectifs, qu’il considère comme inévitables pour circuler en zones denses.
En effet, « pour que l’automobile ait plus largement accès [au centre de l’agglomération], il faudrait percer de très nombreuses nouvelles voies, créer les parcs de stationnement et les garages en quantité suffisante. Mais le coût de telles opérations en limitera certainement le nombre bien en-deçà de ce qui serait nécessaire pour modifier substantiellement la répartition des voyageurs entre transports individuels et transports collectifs. » Ainsi, c’est comme par dépit que le SDAURP constate que« La circulation dans le centre de l’agglomération continuera donc à dépendre des transports en commun. Leur amélioration en est d’autant plus urgente : recherche d’un plus grand confort sur le réseau ferré, réorganisation du réseau d’autobus en fonction des mesures à prendre pour faciliter leur circulation, peut-être en leur réservant des voies interdites aux autres véhicules. » (page 176)

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Figure 18 : La priorité est donnée à la voiture, le chemin de fer dessert les centres villes et les liaisons vers Paris

De même, pour les relations entre les centres urbains nouveaux et Paris, les flux attendus seront si massifs que le SDAURP considère comme impossible d’y répondre par la seule automobile : les voies autoroutières et les places de stationnement à construire seraient si nombreuses que l’entreprise serait « dévastatrice » et « irréalisable » avant la fin du siècle. Là encore, le Schéma aura recours aux transports collectifs ferrés : « Les relations entre l’agglomération existante et ses futures extensions devront donc avoir recours aux transports en commun. Pour assurer ces liaisons, le schéma directeur prévoit de compléter le réseau ferré régional, et notamment ses lignes radiales. » (page 176)
En revanche, l’aménagement à venir des villes nouvelles semble être une opportunité à saisir pour les adapter à l’automobile et y favoriser une large utilisation de la voiture : « Elles [sont] conçues pour une large utilisation de l’automobile. Leur densité sera dans l’ensemble modérée, de l’ordre de 60 à 80 habitants à l’hectare, leur infrastructure sera généreusement tracée. » (page 177). Mais là aussi, une nuance est à apporter. L’exigence de vie au sein des villes nouvelles impose la construction d’un centre suffisamment concentré, et donc inadapté à l’automobile. Le SDAURP envisage donc que le visiteur doive laisser sa voiture dans un garage du voisinage, ou qu’il accède au centre en bus.
Quant aux liaisons entre villes nouvelles, et au sein de la banlieue, la faiblesse des flux en jeu en fera de l’automobile « l’instrument de prédilection ». Elle pourra être assistée par des liaisons par bus sur autoroute ou par quelques lignes ferrées tangentielles, pour ceux qui n’ont pas la possibilité de circuler autrement. « Aussi, hors de Paris, le réseau routier doit-il permettre d’aller aisément de n’importe quel point à n’importe quel autre, d’où la conception d’un réseau maillé, assurant la diffusion de la circulation automobile dans l’ensemble de la région urbaine. » (page 177)
? [Sans se faire trop affirmatif, on pourra s’interroger sur la relation entre polycentrisme et mode de transport. Le polycentrisme du SDAURP peut sembler être conçu de manière à favoriser les déplacements automobiles en diffusant les flux au maximum, alors que les défenseurs du polycentrisme aujourd’hui y voient un moyen de structurer l’agglomération sur ses transports collectifs.]
Les nouvelles liaisons ferrées doivent s’accorder à l’augmentation des distances parcourues, et donc être plus rapide (vitesse de pointe de 90 km/h), avec des interstations plus grandes (pour une vitesse commerciale de 40-50km/h) et une accessibilité la plus directe possible aux centres urbains nouveaux et anciens Elles draineront les principales gares de chemin de fer parisiennes, pour soulager de leurs voyageurs le réseau métropolitain, avec lequel les correspondances seront soignées. Enfin, certaines stations seront localisées à proximité de carrefours autoroutiers importants, afin d’assurer un rabattement en véhicule individuel (et ainsi profiter de la liberté de desserte de l’automobile).
Le réseau routier sera lui conçu pour éviter la cohabitation des circulations de proximité et les circulations à plus grande distance. Ainsi, le système reprend la hiérarchie en trois réseaux du rapport Buchanan :
-    un réseau primaire destiné à la liaison entre centres urbains et aux connections avec les régions voisines, maillé tous les 2 à 6 kilomètres, et ponctué de diffuseurs vers le réseau secondaires tous les kilomètres au plus.
-    Un réseau secondaire qui devra répartir les véhicules à l’intérieur des mailles du réseau primaire, et y assurer les liaisons internes les plus importantes.
-    Un réseau tertiaire, « canal de l’ultime diffusion des véhicules dans l’agglomération »

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Figure 19 : Principes d'organisation du réseau routier (Source : SDAURP, 1965)

? [On remarquera néanmoins qu’il n’est pas fait mention de la coupure occasionnée par les autoroutes, et donc que si un tel aménagement occasionne la création de secteurs étanches, comme le considère David Mangin dans son livre « La ville sectorisée », cela n’est pas voulu ; l’ambition de dégager le réseau primaire de la circulation locale le montre bien.]

Le plan transports

Le réseau express régional (RER) est défini sous le modèle de sa première ligne, l’actuel RER A, alors en construction. Il s’agit de lignes sur infrastructure dédiée, nouvelle la plupart du temps, traversant l’agglomération d’une extrémité à l’autre. Leur objet n’est cependant pas de desservir des déplacements aussi longs, qui resteront très peu nombreux, mais bien d’aménager le plus de correspondances dans Paris pour les deux extrémités desservies. Elles suivront les axes d’urbanisation préférentielle en traversant les nouveaux centres urbains. Les liaisons entre banlieues seront desservies par correspondance entre ces transversales.

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Figure 20 : Le réseau ferré régional (Source : SDAURP, 1965)

Le réseau comprend environ 260 kilomètres de lignes :
-    Une transversale Est-Ouest, alors en construction, de Saint-Germain en Laye et Montesson à Boissy-st-Léger et Meaux, passant par La Défense, les quartiers d’affaires parisiens (Etoile, Opéra, Gare de Lyon) et Vincennes ;
-    Une transversale Nord-Sud, du nouvel aéroport de Paris-Nord et de la Vallée de Montmorency à Melun, passant par Le Bourget, Villetaneuse, Stains-St-Denis, les gares du Nord et de l’Est, les gares de Lyon et d’Austerlitz et Corbeil-Essonnes ;
-    Une transversale Nord-Sud de Cergy à Trappes, en passant par Ermont, Gennevilliers, les gares St Lazare et Montparnasse, Massy-Palaiseau et le plateau de Saclay.
La ligne de Sceaux sera en plus prolongée du Luxembourg au Chatelet, et une relation tangentielle sera créée au sud entre Massy-Palaiseau et Corbeil.

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Figure 21 : L'ensemble du RER, les connections entre banlieues se feront avec correspondance

? [On remarquera que si les missions effectuées sont radiales, le nouveau réseau régional adopte une géométrie plutôt orthogonale de réseau maillé. Les grands axes d’urbanisation préférentielle ne semblent pas réellement constituer d’espaces fonctionnels, car ils ne font l’objet d’aucune liaison directe.]

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Figure 22 : Le réseau routier principal (Source : SDAURP, 1965)

Le réseau autoroutier envisagé, quant à lui, maille finement l’agglomération sur 900 kilomètres, avec :
-    Un système radioconcentrique dans l’agglomération existante, composé de 4 rocades (une rocade intramuros, le boulevard périphérique, les autoroutes A86 et A87) et de nombreuses radiales prolongées jusqu’à la rocade intérieure (A10 jusqu’à Montparnasse, A4 jusqu’à Gare de Lyon, etc…) et une transversale Nord-Sud (depuis l’A6 jusqu’à l’A1 par les emprises du Canal St-Marin, du Boulevard de l’Hôpital et de l’avenue d’Italie)
-    Un système orthogonal le long des axes d’urbanisation préférentielle, structuré par de grandes tangentielles se raccordant à l’A86.

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Figure 23 : Le réseau autoroutier régional, radioconcentrique dans l'agglomération existante, orthogonal ailleurs

? [On remarquera enfin que le réseau ne semble répondre qu’en partie aux objectifs exprimés plus haut, car l’émergence des centres urbains nouveaux au cœur des axes d’urbanisation préférentielle ne semble pas évidente, tant le réseau autoroutier semble isotrope.]

Le réseau ferré interrégional

Le SDAURP n’aborde que peu le sujet du réseau de transport interrégional, car son objet se concentre sur l’agglomération et son avenir.
Néanmoins, au sujet du Bassin Parisien, il fait le constat, sans forcément y apporter de réponse, d’un fait paradoxal : « alors qu’une grande agglomération telle que celle de Paris ne se prête guère à être traversée pour des liaisons à grande distance, le système radial faisant converger les meilleures voies vers le centre [et] fait de l’agglomération, qui occupe le centre du bassin, à la fois un obstacle et un point de passage presque obligé. » (page 85)
D’autre part, le SDAURP anticipe le développement de la grande vitesse ferroviaire, et la saturation à venir des accès ferroviaires dans Paris. Sur ce point, il suggère la création de « gares bis » desservies par le RER et le réseau autoroutier, en amont des lignes, destinées à être terminales en heures de pointes, voire à constituer des arrêts intermédiaires le reste du temps :
-    Une gare St-Lazare « bis » à La Défense
-    Une gare en antenne à Bonneuil pour les gares de Lyon et d’Austerlitz
-    Une gare du Nord « bis » à Pierrefitte
-    Et peut-être une gare Montparnasse « bis » aux alentours de Trappes.

Conclusion

Si le SDAURP crée bel et bien les villes nouvelles aux limites de l’agglomération, nous avons vu ici qu’il ne s’agissait pas d’éclater la métropole en une dizaine de bassins de vie distincts.
D’une part, le polycentrisme du SDAURP se conçoit comme un rééquilibrage de la région, répartissant équitablement les fonctions urbaines comme de grandes masses dans l’espace francilien. Il ne s’agit pas de réduire les distances de déplacement ou d’apporter de la proximité, mais plus de favoriser l’équilibre.
D’autre part, les villes nouvelles ne sont pas considérées comme de nouvelles villes, mais comme les « succursales » du centre parisien. Il s’agit de décharger l’intramuros des fonctions secondaires qui s’y trouvent, pour y dégager l’espace essentiel à l’accueil des fonctions métropolitaines supérieures.
De même, si le SDAURP a souvent été présenté comme l’avènement du système de transports publics francilien, on remarquera qu’il agit surtout pour l’automobile. Paradoxalement, malgré le rejet de l’étalement urbain, les autoroutes sont vus comme de nouveaux boulevards qui doivent irriguer la ville plutôt que la traverser. L’aménagement semble y être conçu pour favoriser l’usage de l’automobile, le recours aux transports publics n’ayant lieu que par défaut.

Bibliographie

Schéma d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région de Paris. Paris, 1965 (http://www.ile-de-france.equipement.gou … rticle=970)

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La suite de la saga de l'aménagement parisien très prochainement !

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